記者 劉詩萌 北京報道

密密麻麻的公寓房，沒有陽光，沒有電梯，到了夜里紅紅綠綠的燈牌亮起，超市、網吧、大排檔、麻將館里熱鬧非凡，安放著許許多多漂泊的靈魂，這是人們印象中的城中村。2023年年中，伴隨著深圳白芒村“統租”的爭議，城中村改造這一各地探索了20多年的難題重新回到輿論的視野當中。

(資料圖片僅供參考)

與此同時，從4月底提出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設開始，新一輪城中村改造被提升到重大決策部署的高度。與此前不同的是，本輪改造的范圍主要集中于包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢、東莞、西安等21個超大特大城市。在當前我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢下，城中村改造能否扛起拉動經濟增長同時改善民生的重任，仍是未來觀察的重點。

10月14日，在中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會上，清華大學建筑學院城市規劃系教授田莉向包括《》在內的媒體表示，本輪城中村改造聚焦在超大和特大城市，也考慮到這些高人口流入地城市的房地產市場需求仍然比較旺盛，如果聚焦在比較偏遠的城市就會進一步造成空置和債務的問題。她同時提出警示，在城中村改造過程中，政府、國企平臺大包大攬或會進一步加劇其債務危機風險。

城中村為何“改不完”？

城中村具有農村和城市雙重特征，是城市化發展過程中的歷史產物。超大特大城市的城中村普遍存在公共衛生安全風險大，房屋安全或消防安全隱患多，配套設施落后，環境臟亂差，社會治理難等突出問題。

但不可忽視的是，對于站在外來人口需求的角度上，低成本的棲身之所又是一種剛需。北京市城市規劃設計研究院城市更新規劃所主任工程師游鴻和他的團隊發現，在北京，外來人口密集的村子主要都在五六環和向外輻射的城市快速通道的交匯點上，以及昌平、順義、亦莊等連通中心城區和外圍地區地鐵軌道段的末端，也就是人們常說的“地鐵坐到頭，回到村里頭”。

很多數據都顯示，這些村子實際上是充滿“活力”的：住在這些村里的大多是年輕人，精力旺盛的勞動力，老齡化率非常低，只有4%的老人；新居民的教育水平也不低，村里本科碩博士的比例雖然比首都的平均水平略低，但依然是全國平均水平的兩倍，大量新畢業的大學生都棲居于此。

華東師范大學地理科學學院和中國現代城市研究中心教授汪明峰通過對上海城中村的調查發現，城中村目前居住的大量低收入外來人口，其住房需求主要考慮兩個因素，一個是住房便宜，另外一個就是職住臨近。因此，在現在城中村不斷被拆遷改造背景之下，滿足對低收入群體的住房供應明顯減少，他們只能在城中村之間不斷地搬遷，一個被拆掉了就搬到另一個，空間在不斷壓縮。

深圳也存在相同的問題。北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院副教授、超大城市空間治理政策模擬社會實驗中心主任仝德指出，深圳的村集體實際占有的土地面積占總面積的1/4，建設用地占地1/3，但提供的居住空間占到整個城市的1/2。也就是說，建筑面積占全市總住房建筑面積36.3%的城中村，承載了深圳1000萬人口。而在此前的改造中，以最大的城中村改造項目白石洲村為例，搬遷的近10萬人當中，有60%的人并沒有得到居住環境的提升，很多都住到了旁邊的城中村。

事實上，不僅是城中村，工業園區的改造升級也面臨這樣的問題。天安數碼城集團副總裁汪東也談到，一個園區拆除改造的話，企業在兩三年之內是沒有辦法在這里辦公的，只能遷到其他地方去，如果一個生產型企業要遷走兩三年時間，那就意味著它們幾乎不太可能回來了。包括廣東也有一個城市進行大量的工業拆遷改造，拆遷完之后發現是在“為隔壁城市做貢獻”，因為這些產業都跑隔壁去了，空間騰出來之后，這些產業不會再回到這個地方了。

“最近10年，城中村的問題仍然在加劇。”長期研究超大城市城中村改造問題的中國人民大學公共管理學院教授葉裕民指出。在她提出的城中村學術標準中，除去歷史文化名村和傳統村落，非戶籍人口超過30%、建設用地面積超過40%的村莊即為城中村，其中又分剛性村（非戶籍人口超過50%、建設用地面積超過60%）和彈性村（不滿足剛性村條件的城中村）。通過對廣州2012年—2023年城中村動態變化的描述她發現，這十年中，雖然城中村總量沒有增加多少，但剛性村增加了16%。

警惕債務危機加劇

葉裕民認為，這一問題的根源在于城中村的土地運作模式。“之前40年里，城中村改造主要是每個城中村改造完了以后，政府、村集體和市場集體分別各得其所，但是新市民住不下來，他被趕走了，又產生了一個新的城中村，這新的城中村還要再改，這就是‘排斥性’的改造。”她指出，前幾十年，“房地產模式”大拆大建的改造目標是贏得政府的土地財政，供給大量的高端住房，但在這個過程中流動人口被排擠掉了，因此其公共利益導向不夠準確。要避免城中村再生，就一定要實施包容性的城中村改造，解決數千萬流動人口可支付健康住房問題，這二者之間最根本的差別是是否以人民為中心，實現人民美好生活。

她認為，目前城中村改造的土地模式主要有兩種，一種是國有企業為主的一二級市場獨立運作模式，一種是政府主導下以社會資本為主的一二級市場聯動模式。其中，以國企為主的模式優勢政府管控力度大，管理成本低和制度非常成熟，并且提高土地財政收入。其挑戰是可能增加大規模的政府債務負擔，增加土地財政風險；而以政府主導，以社會資本為主的模式，財政風險比較低，可以逐漸實現財政軟著陸。因為營商地塊出讓還會繳納一些土地出讓金，比如廣州琶洲城中村改造項目，就是繳納了8.5%的土地出讓金，并且新的融資地塊帶來高效率產業，可以提高稅基，為財政轉型奠定基礎，但這種模式帶來的挑戰就是博弈成本高、改造時間長。長期來說，后者更為高效。

田莉則將城中村改造的代表性思路分為三類：市場主導、國企主導和社會主導。市場主導模式指的是房地產開發導向的拆除重建，由于改造后大部分偏向建造中高價格的商品房住房，導致剩下的城中村租金也大幅度上漲，造成市場失靈；國企主導模式成本收益回收期很長，財務難以平衡，適用的區域有限，也難以實現大規模拉動投資和增長的目標；社會主導的自主建房的問題在于受限于居民的能力，廣泛推行存在一定困難。

在這三類思路中，她對政府、國企平臺主導的模式提出了風險警示。她認為，之前廣東的三舊改造總體來說是一個政府下放權力給市場的改革，只是過程中沒有很好實現政府統籌和監管作用，但這并不能反過來說全是市場的問題。如果全由政府、國企平臺來大包大攬做地，本身成本也很高，在房地產市場的預期發生變化的當下，有可能進一步加劇債務危機和風險。

“我們希望強調的一點是在現在地方政府債務已經達到將近100萬億的情況下，完全依賴國企平臺做凈地出讓，其實這樣的風險是非常大的，還是要依靠市場和社會力量進行多元化改造。”她說。

關鍵詞：